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粵桂跨省司法協作機制的存在問題與完善措施 ——粵桂兩省交界地法院跨省司法協作開展情況的調研

作者:盧玉超 梁兆周 錢智堅 葉志敏 張榮森 冼穎   信息來源:本站原創   發布時間:2016-06-17   瀏覽次數:4288 [打印此頁 關閉此頁]

  廣東省肇慶市懷集縣、封開縣與廣西壯族自治區梧州市蒼梧縣、賀州市八步區相毗鄰,長期以來四地經濟生活交往密切,由此產生的交通事故、民間借貸、婚姻關系、醫療等糾紛較多,四地法院在案件處理上交往頻繁。隨著粵桂合作特別試驗區的推出,為提高辦案效率,簡化粵桂兩省交界地法院間的司法協作,2013年,肇慶市懷集縣法院與賀州市八步區法院、肇慶市封開縣法院與梧州市蒼梧縣法院相繼簽訂《粵桂兩省交界地人民法院跨區域社會矛盾化解司法聯動工作規則》。此規則實施至今,已取得一定的成效;另一方面,此規則的不完善之處也在實施中不斷被發現。從調研組掌握的數據及對四地法院的實地調研情況來看,粵桂兩省交界地法院間的司法協作對跨省案件的公平、公正、高效審理具有重大意義。我們對近五年懷集、封開、蒼梧、八步法院的涉桂(粵)案件情況進行認真分析,通過實地走訪調研,對辦案法官反映的問題及建議進行整理歸納,形成報告如下:

  一、粵桂兩地司法協作的基本情況

  (一)粵桂兩省交界地區司法協作的建立基礎

  肇慶市下轄封開、懷集兩縣,與廣西梧州、賀州相鄰。2012年,粵桂經濟合作特別實驗區設立,粵桂兩地的發展步入整體規劃階段,粵桂兩省交界地區經濟社會發展更為緊密,兩地司法往來更為頻繁。2012年至2014年間,封開縣法院共受理涉梧案件126宗,懷集縣法院受理涉八步案件162宗,蒼梧縣法院受理涉封開案件192宗,八步區法院受理涉懷集案件183宗。

  近年來,梧州市蒼梧縣法院、賀州市八步區法院與肇慶市封開縣法院、懷集縣法院積極探索構建粵桂兩地省區交界地人民法院跨省司法協作機制,實現區域法院工作協調發展,共同為交界地經濟發展提供有力的司法保障和優質的法律服務,維護粵桂交界的社會和諧穩定,取得了一系列重要成果。2013年開始,四地法院相繼簽署《粵桂兩省交界地人民法院跨區域社會矛盾化解司法聯動工作規則》,對聯席會議議事規則、聯絡組議事規則、審判執行業務部門協作交流工作規則、跨區域案件審理協調機制等9項內容作出詳細規定。大大提高了跨省司法協作交流的系統性、針對性和實效性,同時拓展了兩省(區)間的邊界司法協作機制范圍,形成了強大的區域司法合力,簡化涉及邊界交界地的案件處理程序,有利于預防、減少和化解省際邊界矛盾糾紛。

  (二)粵桂兩省交界地司法案件的特點

  1.以涉民生案件為主

  由于蒼梧、封開、八步、懷集四法院轄區地域相連,經濟相融及人員往來密切,各種矛盾糾紛也隨之產生,尤其是婚姻關系糾紛、民間借貸糾紛等等。另外,四地處于粵桂地區交通樞紐的咽喉之地,交通事故案件多發。2014年,封開縣法院、懷集縣法院共受理涉桂案件288件,其中婚姻關系案件58件,民間借貸案件106件,交通事故案件115件,醫療事故糾紛6件;蒼梧縣法院、八步區法院共受理涉粵案件375件,其中婚姻關系案件72件,民間借貸案件64件,交通事故案件222件,醫療案件糾紛16件。民生類案件占涉粵(桂)案件的99%。

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  由于民生類案件直接關系到群眾最直接的利益,需要深入矛盾根源,妥善解決糾紛,才能案結事了。傳統的跨省區審判,對尋找當事人、深入了解案情、召集雙方調解等都發出了挑戰。

  2.當事人難找,送達困難

  粵桂兩地處于丘陵地帶,地廣山多,村落眾多且交通不便,在送達過程中常常遇到地址難找、送達地址不清楚、門牌號不清晰、不認識當事人等困難,甚至出現現場找到當事人卻矢口否認自己身份的情況。在跨省司法案件中,若受理法院到異地尋找當事人,人生地不熟,語言不通,在沒有當地法院的協作下,更增加了送達的難度。

  3.易調難結、耗時長

  因跨省司法案件中以民生案件為主,且大多數法律關系清晰,案件調解成功的可能性較高。但在沒有司法協作的情況下,由于當事人難找,語言不通,郵寄、公告送達適用比例較高,之后帶來的缺席判決,極易引發執行難的問題,案件糾紛沒有得到很好的平息。且由于送達難、執行難等問題,此類案件往往需要耗費大量的時間和精力,不利于案件質效的提高。

  (三)粵桂兩地跨省司法協作的初步成效

  1.協助送達,辦案質效得到提高

  2014年3月8日,懷集縣懷城鎮的袁某駕駛其自有大貨車沿國道207線由廣西賀州信都往八步方向行駛至信都街路段時,與廣西賀州八步區的劉某駕駛的普通二輪摩托車發生碰撞,造成劉某受傷的交通事故。經賀州市交警部門認定,袁某承擔事故的主要責任。 事故發生后,因雙方對賠償問題協商不下,劉某將袁某告上賀州市八步區法院,要求袁某賠償其醫療費、殘疾賠償金、誤工費、營養費及精神撫慰金等損失共15萬余元。

  八步區法院受理案件后,承辦法官找到鄰近的懷集縣法院梁村法庭朱庭長協助送達。朱庭長接到委托送達材料后,立即找到當事人袁某送達了訴訟材料,并且詢問袁某是否愿意接受庭前調解。在了解袁某愿意協商解決賠償問題后,馬上將這一信息反饋給八步區法院。最終雙方當事人達成調解協議。案件從立案到結案僅24天,而在之前,這樣的案件從立案到結案至少需要三個月以上的時間。

  調研數據顯示,2012年至2014年,蒼梧、封開、八步、懷集四協作法院間相互委托送達案件達418件,委托送達成果功率達94%以上。

  2.聯合調解,化解矛盾能力得到提升

  2014年12月30日,蒼梧縣法院石橋法庭收到一起跨省區的民間借貸案件。石橋法庭受理案件后,通過詢問八步區法院法官,得知兩被告住所地在賀州市八步區,但其常年在封開縣南豐鎮經商,平時一般在南豐鎮居住,屬于封開縣法院南豐法庭管轄區域內。

  石橋法庭立即啟用跨省區司法聯動機制,當天通過電話聯系上南豐法庭庭長,委托南豐法庭幫忙送達。南豐法庭庭長接到委托送達材料后,立即帶上干警找到兩被告經商的地方,把訴訟文書送給兩被告,并給兩被告做思想工作,希望其積極應訴,妥善解決糾紛。另一方面,石橋法庭委托八步區法院協助幫忙查封兩被告的房屋。八步區法院法官接到委托材料后,立即對兩被告位于賀州市八步區的兩棟房屋進行查封。2015年2月5日,石橋法庭法官趕赴八步區法院,召集原、被告雙方到八步區法院進行調解。最后,這個案件順利地以和解結案。

  3.聯動執行,震懾力得到加強

  執行姚某與中國農業銀行股份有限公司蒼梧縣支行一案過程中,蒼梧縣法院石橋法庭干警多次前往被執行人家中均未找到姚某,也沒有找到有可供執行的財產。后與封開縣法院南豐法庭取得聯系,委托其代為尋找被執行人姚某。南豐法庭利用廣東執行中心的技術裝備優勢,利用手機通話位置快速定位被執行人的位置,很快找到了姚某,同時通過查詢系統快速查詢到被執行人有可供執行的財產,隨后進行協助調解工作,使該案得到完滿解決。

  被執行人岑某與申請人黃某一案中,岑某向黃某賒購價值19600元石料,但一直未按約定履行給付義務,由于被執行人岑某家住賀州市八步區,因被執行人躲避,蒼梧縣法院石橋法庭執行人員多次前往八步區均找不到被執行人。2012年3月下旬,蒼梧縣法院委托八步區法院信都法庭代為查找被執行人岑某,在岑某開設的沙場中找到被執行人并發現其有可供執行財產。在兩地執行法官的共同努力下,申請執行人同意被執行人岑某以其沙場的沙子償還所欠貨款,并立即履行完畢。

  二、粵桂兩地跨省司法協作應用中存在的問題

  (一)訴訟文書送達方面

  1.訴訟文書委托送達主要在人民法庭間應用

  調研數據顯示,五年間四地法院涉及訴訟文書協助送達的案件共742件,其中法庭間的協助占85.5%。自2013年10月《粵桂兩省交界地人民法院跨區域社會矛盾化解司法聯動工作規則》簽訂后,法庭間協作送達案件數為369件,上升122%;非法庭間的協作送達為60件,上升100%。通過以上數據發現:粵桂兩地跨省交界地區的司法協作仍以法庭為“大本營”,“法庭聯動”未真正上升為“法院聯動”。

  訴訟文書委托送達情況表

年份

法院

委托送達案件總數

其中人民法庭的委托送達數

受委托送達案件總數

其中人民法庭的受委托送達數

協助送達案件總數

其中人民法庭的協助送達數

2010

封開、蒼梧

5

5

7

7

2

2

懷集、八步

28

22

33

30

18

18

2011

封開、蒼梧

8

8

13

12

5

5

懷集、八步

31

25

27

22

12

10

2012

封開、蒼梧

13

10

19

17

3

3

懷集、八步

29

24

36

28

24

18

2013

封開、蒼梧

9

8

11

9

6

5

懷集、八步

64

53

57

53

33

27

2014

封開、蒼梧

16

14

13

10

9

7

懷集、八步

78

60

73

67

60

56

合計

281

229(81.5%)

289

255(88.2%)

172

151(87.8%)

  2.委托送達機制的啟動率不高或沒有及時啟動

  調研中,部分法官反映:目前,法院受理異地案件,在無法聯系被告的情況下,受理法院一般會采取郵寄送達與公告送達的方式,盡管涉及司法協作地區,通常也是采用郵寄和公告送達。其主要原因在于:一是委托送達程序繁瑣,耗費的時間過長;二是一些主辦人與受送達人所在地法院的法官不熟悉,礙于情面不好意思麻煩對方協助送達;三是對委托送達能否成功抱有懷疑,擔心委托出去卻如石沉大海,影響案件審理進展;四是法官對司法協作下的委托送達程序還不熟悉,不知道該如何啟動,也沒有形成委托送達的常態意識。造成在大部分情況下,遇到需要異地送達的案件,都是承辦法院先進行異地送達,在找不到異地當事人時,再通過郵寄或公告完成送達;少數情況下會啟動協作法院間的委托送達。

  3.委托程序的現實做法與規定做法不一致

  在問及委托送達的程序問題時發現,按照協作協議規定,案件審理協作工作程序是:(1)逐級上報至所在地中級人民法院;(2)各審判執行業務條線協作交流聯絡員及時將案件審理情況通報本院相關審判業務部門。(3)條線協作聯絡員將相關情況報兩地法院聯絡組備案。(4)兩地法院盡快組織討論,研究制定協調方案。(5)由協作交流聯絡員按照協商方案和事項督促執行。

  但在現實的委托送達中,通常是辦案法官直接電話聯系協作法院法官,口頭委托,以法官間的交情開展協作辦案。多數情況下委托程序、異地辦案手續的不完善,很多案件事后也沒有把手續補辦齊全,沒有做好相關備案和檔案保存工作。

  這種現象,雖然能體現司法協作緊密度的優勢,提高辦案的工作效率;但由于手續上逾越了相關規定,辦案程序容易出現瑕疵,造成案件審理存在不規范的可能性,也不利于司法協作的有效推廣。

  (二)跨省聯合調解方面

  1.異地法院對案件不了解

  南豐、石橋、梁村、信都四個法庭之間啟動聯合調解的次數較多,根據四個法庭辦案法官所述,盡管聯合調解的成功率很高,但應用度不高,部分原因在于異地法官對案件的不了解。(1)在委托送達階段:異地法官在委托送達時通常只把要送達的材料移交受委托法院法官,極少把其他案件材料一同抄送。受委托的法官因缺乏對案件的了解,送達中也難以展開調解。(2)聯合調解階段:承辦法官到異地與異地法官聯合調解,異地法官經常是起到“引路”或“翻譯”的作用,對于案件調解的實質性內容異地法官并不了解。

  2.缺乏主動性

  承辦法官在委托送達和委托調查中的委托程序及委托內容過于簡單,缺少主動向異地法官介紹案情、交流辦案思路,多數情況下也沒有主動把案件材料抄送受委托法院的法官。另一方面,受委托法院在接受委托后會出現流于應付現象,如在材料送達中不主動了解受送達人調解意向,極少向受送達人深入了解案情,能反饋給委托方的信息量少,不利于下一步工作的開展。

  (三)跨省案件聯動執行方面

  1.跨省聯動執行的問題主要出現在與其他相關部門的對接上

  案件調查往往需要其他部門的協作,但由于各部門的規定不一樣,存在受托的當地法院沒有調查資格,或者調查完以后沒有資格及時處理的情況。

  以銀行賬戶為例:一是粵桂地區銀行查詢系統未聯網,承辦法院需委托當地法院查詢或親自到當地銀行查詢;二是部分銀行規定了只有裁定法院才能進行查封凍結,承辦法院必須親自前往異地辦理。在國土、房管、車管部門方面:其內部也有規定,受委托法院只能辦理查詢業務,查封必須由承辦法院法官到場辦理。

  2.材料提供不齊全

  目前兩地司法協作中存在的委托內容簡單,委托移送材料簡單的問題。在案件聯動執行中,委托調查的內容不夠具體或者沒有給對方提供訴狀材料等,導致對方在調查過程中,調查的內容不周全,有時需要返工重新調查。

  (四)跨省邊界維穩及其他法律服務方面

  目前,四地法院在跨省邊界綜治維穩工作上的聯動仍比較少。以封開為例,南豐法庭所管轄的五個鎮,大部分與廣西接壤,據不完全統計:2010年至2014年間,僅封開縣南豐鎮綜治維穩辦受理邊界地區綜治維穩案件數約50宗,出現跨省區村民間的糾紛較多。但根據法官反映,綜治維穩協作方面開展得非常少,因為協作雙方對對方維穩機構相互不了解,對于對方的維穩要求和目標也不明確。若綜治維穩工作可以通過司法協作,兩地法官共同協助綜治維穩工作的開展,走進矛盾根源,參與糾紛調解,可以有效減少訴累,更好地促進邊界地區的和諧穩定。

  三、粵桂兩地跨省司法協作存在問題的原因分析

  針對上述調研中發現的問題,歸納總結起來進行整體分析,問題存在的主要原因有以下幾點:

  (一)協作法院之間交流不夠,法官對司法協作的運行機制欠缺了解

  1.法院間缺少學習交流

  法院之間的少溝通、少交流,是導致對彼此工作不了解、不熟悉,甚至對彼此的辦案業務存在誤解的重要原因。例如:有法官因為擔心對方法院工作量大,不知道對方法院能否幫忙送達而不啟用協作機制。根據調查數據顯示,自簽訂協議以來,蒼梧縣法院與封開縣法院之間的聯席會議只有2場,舉行聯絡員會議0次,法院間審判執行業務的交流次數為6次;八步區法院與懷集縣法院之間聯席會議召開了3場,舉行聯絡員會議0次,法院間審判執行業務的交流次數為為8次。

  2.缺乏新媒體之間的互動

  在新媒體時代,網絡信息之間的交流能促進法院間的互動,縮短法院間的距離。但目前協作法院間還沒有建立官方微博、QQ群、微信群等網絡互動。也沒有開啟利用新媒體工具作為信息與辦案業務交流的介質,使得法院間的交流依然存在距離上的不便利。

  (二)協作辦案規則的不完善、不規范是跨省司法協作機制難以廣泛應用的重要因素

  因為辦案規則的不完善,使司法協作的廣泛應用遇到了一定的瓶頸,據調研走訪顯示,目前跨省司法協作機制在運作中缺乏制度化,司法協作的開展趨于交情化;以及簡單的相互幫忙容易導致案件出現了程序瑕疵等問題。都與協作辦案的流程規則不完善有密切的關系。正因如此,司法協作成為僅在小部分相互熟悉的法官之間、交流較多的法庭之間開展的互幫互助,而還沒有有效推廣開來,把交界地區的司法工作串聯起來。跨省司法協作缺乏制度化、程序化、規范化的協作辦案規則的支撐,協作機制就難以廣泛應用。

  (三)缺少與其他管理部門的溝通協調

  在司法協作制度的不斷深入落實中,缺乏與其他部門的溝通協調也成為了協作制度應用范圍難以擴大的原因之一。例如上述出現的司法協作中與銀行、公安等部門的之間的不便利問題。

  我們在調研中得知,目前在兩省交界地區的鎮政府、綜治維穩中心及公安等部門之間,同樣開始了協作機制。跨省區的協作聯動機制成為了一種趨勢。而目前,我們法院之間的單路徑的協作方式,讓跨省協作法院間的協作辦案出現司法資源重復使用,辦案效率難以提高,使司法協作之優勢沒有很好的體現出來。

  (四)司法協作機制不完備,缺少牽引力

  司法協作機制猶如提高辦案質效的好機器,但正因為協作機制“零部件”(人員配備)的不完備以及牽引力的不足,使跨省交界司法協作機制未能高效運轉。

  1.人員安排不完備

  人員配備問題主要反映在:一是聯絡組成員未落實到位,責任分工不明確;二是人員變動頻繁,且沒有及時通知協作法院。造成司法協作在運行中缺乏統籌、管理與監督,難以形成體系化、規范化、程序化。其次聯席會議等各種交流活動也難以落實到位,司法協作的成效得不到統計與宣傳等。都與當前的協作機制人員配備的不完善有一定的因果關系。

  2.協作機制的牽引力不足

  一個機制的運行動力與這個機制的受重視程度有一定的關系,如關于協助法院間相互交流,協助平臺的有效搭建,司法協助工作激勵機制以及與其他部門的溝通協調等方面問題,都需要通過上層設計,帶動司法協作機制的運行,否則難以突破司法協作的效率不高的問題。

  四、關于完善粵桂兩地跨省司法協作機制的思考

  (一)完善跨省司法協作的機制體系

  粵桂跨省交界地區司法協作機制是一個能切實提升案件質效,便民利民,促進邊界地區和諧穩定的好機制。要用好這個機制,最大程度地發揮跨省交界地區司法協作的優越性,進一步完善跨省交界地司法協作機制是關鍵。

  1.完善人員配置,明確責任分工

  在四地法院形成以聯絡員辦公室為統籌協調,承辦法官意見為指導的協作模式。

  一是聯絡員辦公室定員定職,人員更替后需及時通知其他協作法院,主要負責協作法院間的交流協調工作以及司法協作案件的跟進、統籌與備案等事項。法院在受理涉及協作地的異地案件后,承辦法官可以啟用協作機制,并有聯絡員辦公室與協作法院聯絡員辦公室對接,完成司法協作的必要手續。日常交流工作由聯絡員辦公室組織開展。

  二是法官責任制貫穿整個案件辦理過程,協作法院對委托事項負有協助義務。在聯絡員完成協作手續后,承辦法官需與協作法院指定的協助法官交流案件辦理意見。

  三是協作法院根據實際情況指定協助法官,協作法官負責具體開展協作工作,并做好處理情況的反饋。

  2.完善協作案件的考核機制

  為切實提高協作案件的辦案質量,提高法官對辦理協作案件的積極性,擴大司法協作范圍,各協作法院間協商并完善粵桂司法協作機制的考核與激勵機制,把協助案件的質量與數量納入法官考核。

  (二)細化跨省司法協作辦案規則

  在現有的法律程序下,結合跨省交界司法協作機制的實際情況,形成跨省司法協作的辦案流程規范,通過司法協作聯絡員,及兩地法院互通平臺,簡化辦案手續,節省辦案時間。把協作辦案程序固定下來,形成以制度作為協作橋梁,以法庭協作帶動法院協作的司法協作長效機制,而非依靠私人感情帶動協作。

  1.進一步簡化協作啟動手續

  依據現有的協議規定,要啟動司法協作需要逐級上報中院,在制定協調方案前需要條線協作交流聯絡員通報情況和備案,再組織兩地法院研究制定協作方案。這樣的流程需要再進一步簡化與規范。

  為節省協作案件的手續辦理時間,使粵桂司法協作更為緊密。承辦案件的法官需要啟動司法協作的,應當在獲得主管領導同意后報聯絡員辦公室備案,同時聯絡員辦公室把案件提交中院備案。司法協作在獲得主管領導同意后即為啟動。

  2.全面規范辦案流程

  在啟動司法協作后,為規范協作案件辦理,體現程序公正,提高辦案質量,需要更全面、詳盡地規范辦案流程。在辦案流程中,配合各委托事項的內容和特點,嚴格規定案件辦理程序、負責部門(人員)、相關責任、時限、需要的文書材料及其報送規則等,并出臺協作案件辦理流程指導意見。

  3.規范材料移送

  按照委托事項確定移送的材料內容,完善協作案件材料移送臺賬,讓異地辦案法官能清楚委托事項,了解案件內容,對案件的辦理起到更好的推動作用;也避免了在辦理中因材料不全需要二次不齊,浪費更多的司法資源與時間。

  (三)推進協作法院間的緊密交流

  1.形成新媒體信息互通

  通過在各協作法院間的門戶網站上建立司法協作的連接,微博和微信互動,郵件往來等方式形成日常信息互通,形成日常案件信息、文化建設及黨建信息等的相互轉發。

  2.落實聯席會議制度

  定期開展聯席會議、聯絡組會議及審判執行業務交流研討會。通過聯席會議及聯絡組會議定期總結司法協作的開展情況,積極尋找短板,克服司法協作中的難題。通過聯絡組會議,及時了解協作法院動態,不斷細化司法協作的實際操作流程。

  (四)逐步搭建粵桂司法信息互通平臺

  在信息時代中,司法信息化已經成為不可逆轉的趨勢,利用信息化的轉型升級,助推粵桂司法協作的緊密發展。探索建立粵桂司法協作綜合業務系統平臺,通過綜合業務平臺,協作法院之間可以直接在線上聯系、辦理委托手續、移送材料,完成信息反饋,監控案件開展情況,把跨區域案件的多線辦理、層層審批,統一通過信息互通平臺完成,增強協作法院間的互聯互通,節省辦案時間和辦案成本。

  (五)加強與其他部門的溝通協調

  司法協作的開展,不是單一部門的問題,靠一兩個法庭基層或業務部門的配合,不能有效地促進合作,不能進行深度合作,調解的多元參與、信息的互通都決定了粵桂兩地的司法合作是全局性問題,整體性問題。

  針對聯合執行中的問題,粵桂兩地其他部門間很多暫未形成協作和互通,對聯合執行和委托調查等的開展造成了一定障礙,影響粵桂司法協作的整體性開展。協作兩地法院需要加強與其他部門的溝通協作,進一步為司法協作的順利開展掃除障礙,有效促進兩地深度合作。目前,如綜治維穩、公安等已經開始粵桂交界地區的部分項目協作,通過多邊力量的聯合,粵桂兩地交界地區的將迎來司法協作“大聯動”,更好地為粵桂地區合作發展保駕護航。

  (六)創新協作方法

  異地調解、巡回審判等協作方法可以在更好地便民利民,把糾紛解決在矛盾發生地,綜合利用司法資源。通過審判力量的結合,創新協作方法,探索異地背靠背調解方式;開創利用協作法院資源巡回審判等協作方式。

  通過協作法院共同加強對基層調解組織的指導,整合社會各界資源,構建一個囊括相鄰法庭、鄉鎮、村在內的人民調解網絡及多元化的糾紛解決機制,運用多元化調節方式,對法院受理的案件進行過濾,使一些民事糾紛不需要進入司法程序,減輕了法院審判壓力,節約了訴訟資源,提高了矛盾糾紛化解力度,許多矛盾糾紛被化解在基礎、萌芽狀態。

  (七)擴展協作范圍

  粵桂交界地區來往頻繁,涉粵(桂)案件中,除民商事案件外,類似毒品犯罪、交通肇事、非法經營等刑事案件也非常常見。為有效地維護粵桂交界地區的和諧穩定,協作法院間可以把協作范圍拓展到打擊違法犯罪等方面。如:簡化異地提審程序,統一審判、量刑標準等。

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